苏州地方立法二十五年亲历者说

□选题策划:吴秋华 高岩 稿件执行:薛 卿 摄 影:徐志强 6月26日,市十六届人大常委会第十二次会议将《苏州市旅游条例(修订草案)》首次提请市人大常委会审议。同时,会议审议通过了《苏州市房屋使用安全管理条例(修订)》(以下简称《条例》),修订后的《条例》将报省人大常委会批准后于明年1月1日起施行。市十六届人大常委会第十一次会议已于4月28日对《苏州市房屋使用安全管理条例(修订草案)》(以下简称《修订草案》)进行了第一次审议。会后,《修订草案》进行了三次集中修改,并按照《苏州市制定地方性法规条例》的规定,及时将每次的修改文本全文公布,广泛征求社会公众意见。通过调研、公开征求意见,一共征集到了338条意见和建议,修改时共采纳、部分采纳了296条意见。 这是苏州市地方立法进程中的寻常片段——苏州市自1993年4月22日被批准为“较大的市”、拥有地方立法权,至今已有25年。据统计,25年来,我市人大及其常委会共制定76件地方性法规,修改65件,废止17件,现行有效59件。 纵观这四分之一个世纪,苏州各时期的立法都有鲜明的时代特征: 1993年到1997年,是苏州地方立法的“初创期”。取得地方立法权后我市制定的第一个法规就是《关于制定地方性法规的规定》,使我市的立法工作从一开始就步入科学化、民主化、法制化轨道。 1998年到2007年,是我市地方立法的“高速发展期”。地方立法始终围绕中心大局,内容涉及政治、经济、文化、卫生、科技、城市建设与管理、环境和资源保护等各个领域。尽管该时期制定的部分法规已完成了自身的历史使命,但其在立法建设中发挥了建章立制的重要作用,奠定了地方立法坚实的基础。 2008年开始,苏州地方立法进入“减速换挡期”。为规范和推进科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量,我市人大高度重视立法工作的制度化、规范化、程序化建设。在总结实践经验的基础上,到目前为止,已经建立健全了法规审议、立法听证、立法咨询、法案公开征求意见、代表参会、公民旁听等与立法有关的18项配套制度。 “罗马不是一天建成的”。苏州地方立法二十五年筚路蓝缕,玉汝于成,凝聚着历届市人大常委会领导、全体组成人员的集体智慧和几代立法人的心血。本报记者采访了几位苏州的立法工作者和立法专家,试图通过地方立法亲历者们的讲述,对本市地方立法二十五年的发展轨迹进行大致描绘。 《苏州市生态补偿条例》填补我国生态补偿立法领域空白 市人大常委会法工委备案审查处处长沈国林:自2014年10月1日起正式施行的《苏州市生态补偿条例》,填补了国内生态补偿立法领域的空白。该《条例》明确: 一是通过财政转移支付方式进行补偿。根据财政管理体制和地方财力的实际情况,《条例》规定了对应承担生态环境保护责任,使经济发展受到了一定限制的区域内的有关组织和个人,通过财政转移支付的方式进行补偿。二是确定五类对象纳入补偿范围。《条例》将水稻田、生态公益林、重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区等五类对象纳入补偿范围。三是制定合适标准补偿固定对象。四是合理规定资金承担方式。五是严格资金使用和监督。 2010年以来,我市累计投入生态补偿资金60.78亿元,103.88万亩水稻田、29.41万亩生态公益林、64个水源地村、165个生态湿地村、8.97万亩风景名胜区得到了补偿。 《苏州市湿地保护条例》 为子孙后代留下绿水青山 市人大常委会法工委副主任邱建平:2011年11月26日,江苏省十一届人大常委会第二十五次会议全票通过批准了《苏州市湿地保护条例》。 湿地被誉为“地球之肾”,与森林、海洋并称为三大生态系统。而苏州湿地资源十分丰富,仅列入江苏省湿地保护名录的湖泊就有94个,占全省总数的57%,因此被冠以“江南水乡”和“鱼米之乡”之美誉。在省内率先出台的《苏州市湿地保护条例》突出问题导向,重点将苏州百万亩水稻田纳入湿地保护范围。市人大常委会在审议法规时,组成人员一致认为,应当将市政府确定的百万亩永久性水稻田人工湿地纳入进去,这既有利于生态环境保护,也有利于加强基本农田保护,还充分体现了苏州江南“鱼米之乡”的特色。同时,《条例》注重建立湿地生态补偿机制。 市人大常委会立法专家顾问,苏大法学院教授、博导陈立虎:《苏州市湿地保护条例》的制定出台,为有效保护苏州绿水青山,大力改善我市生态环境,积极打造最佳宜居城市,奠定了坚实的法治基础。 《苏州市古城墙保护条例》 古城墙管理不留真空 市人大常委会法工委综合法制处处长马莺:古城墙是苏州古城的重要标志,根据考古调查勘探,苏州古城墙及遗址、遗迹全长约15.5公里。近年来,古城墙管理问题凸显,亟须通过立法加强管理。 《苏州市古城墙保护条例》规定:条例所称古城墙,是指始建于1949年前现存的砖石城墙(含城门)、土城墙及其遗址、遗迹。 《条例》制定前,苏州历史城区内的部分古城墙没有管理责任人,缺乏长效管理机制,古城墙发生倒塌后,管理职责不清、抢救修复的资金落实不及时,引起公众的广泛关注。经调研论证,根据管理责任人的实际管理能力,《条例》明确规定了古城墙保护管理责任人五项职责。《条例》还规定了古城墙各项保护措施和古城墙保护范围内的禁止行为,并设置了处罚,最高罚款金额可达三十万元。 《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例》重要制度规定设计合理明确 市人大常委会法工委地方立法处处长夏晓娟:《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例》自2017年8月1日起施行将近一年时间,取得了良好成效,受到了广泛好评。 《条例》实施效果明显,其一系列重要制度规定设计合理明确是重要因素。比如,《条例》对禁放区域、地点的销售烟花爆竹作出了禁止,但是否对个别批发企业作出例外规定,是《条例》立法中研究的重点问题之一。 据了解,我市共有7家烟花爆竹批发企业,其中:常熟市2家,姑苏区、吴江区、张家港市、太仓市、昆山市各1家。目前,姑苏区、张家港市、昆山市的烟花爆竹批发企业在禁放区内。立法调研中,多数观点(包括立法专家顾问)认为,不要开口子,如允许个别批发企业在禁放区存在,将直接对推进禁放工作宣传产生负面影响,抵消禁放的工作成效。有的专家认为,法规条款的设定应当主要基于公共利益考虑,在法规中针对个别批发企业作出例外规定不合适。还有专家认为,不作例外规定,有利于这些企业转型升级。因此,《条例》未对个别烟花爆竹批发企业的销售作出例外规定。 《苏州国家历史文化名城保护条例》依法保护全国唯一历史文化名城示范保护区 市人大常委会法工委副主任陈雪珍:苏州是国务院首批公布的24个历史文化名城之一。2012年,住房和城乡建设部批准在苏州设立全国唯一的历史文化名城保护示范区。二十多年来,我市已经出台了文物、苏州园林、古建筑、古村落、古树名木、吴文化地名和非物质文化遗产等专项保护地方性法规。《苏州国家历史文化名城保护条例》是在此基础上制定的一项统领性、综合性、基础性法规,对我市构建完整的古城保护法规体系起到统领作用,对更好地保护苏州古城历史格局、传统风貌以及优秀传统文化、进一步提高古城保护水平有着重要意义,为建成古今辉映的历史文化名城提供有力的法治保障。 《条例》坚持问题导向,为确保各项保护工作落到实处,《条例》既对各级政府及其部门保护职责进行了规范,明确设立苏州国家历史文化名城保护议事协调机构,又重点对姑苏区政府通过十七个“应当”明确了其具体的职责;为解决历史城区的道路交通问题,《条例》从路网建设、交通组织、路权划分、公共交通发展、停车设施建设等方面作了全面规范。 “德先生” “赛先生” 苏州地方立法的十个首次 长期以来,苏州市人大常委会紧紧抓住提高立法质量这个关键,注重发挥人大立法主导作用,积极探索人大主导立法新机制,深入推进科学立法、民主立法。二十五载立法春秋中,不乏创新之笔—— 首次由人大组织起草政府管理职能的法规草案。 市人大常委会对居家养老服务立法,一改以往先由政府相关职能部门起草法规草案,并由市政府向市人大常委会提交法案的常规立法模式,而是首次由市人大常委会相关工委牵头组织起草法规草案,并由主任会议向市人大常委会提出法案。2017年,市人大常委会又自主起草了《苏州市禁止燃放烟花爆竹条例(草案)》。 首次启动法规个别重要条款单独表决机制。 在《苏州市居家养老服务条例》制定过程中,对存在较大意见分歧的居家养老服务设施的规划配套标准问题,市人大常委会在两审通过法规前,首次启动个别重要条款单独表决程序,表决结果更加充分反映各方面意见。 首次引入第三方参与献血立法审查论证机制。 根据党中央关于积极探索委托第三方起草法案机制的新要求,市人大常委会首次尝试委托第三方承担修订献血条例的立法审查论证事项,全过程参与法规的起草、调研、论证、审核、修改、审议、报批等环节。 首次创新法规清理修改模式。 首次对地方性法规实行逐条统一审议。 首次构建立法后评估机制。 首次搭建“两个立法工作平台”,即基层立法联系点和立法专家顾问库。 首次邀请立法专家顾问和基层立法联系点同志参与常委会审议法规。 首次开展立法协商。 为深入贯彻落实党的十九大精神,市人大常委会于去年首次尝试开展《苏州国家历史文化名城保护条例》立法协商工作,分别邀请政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织等协商对象对条例草案进行沟通、交流,听取意见和建议,充分发挥其在立法协商中的作用。今年6月,市人大常委会又在省内率先出台了《苏州市人民代表大会常务委员会立法协商工作办法》。《办法》共13条,分别对立法协商定义、协商原则、协商内容、协商形式、工作机制、协商开展、协商结果运用及反馈等方面进行了规范。 首次开展对口帮扶城市立法联系指导工作。 贵州铜仁市是苏州的对口扶贫城市。去年6月底,受铜仁市人大邀请,市人大常委会法工委主任陈巧生专赴铜仁市交流地方立法工作。在铜仁市第二届人大常委会第三次会议上,陈巧生以《如何做好地方性法规审议工作》为题,作了法规案审议专题讲座。其间,还与铜仁市人大就《铜仁市梵净山保护条例》立法工作进行了专题座谈,对下一步如何开展梵净山保护立法工作提出了许多具有针对性的意见和建议。
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[责任编辑:邹逸凡]
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