执法公正推动司法公信

□苏州大学地方政府研究所所长、全国县级行政管理学会副会长 沈荣华 行政执法公正不公正,关系到依法治国的形象与质量,也关系到广大民众合法权益的保障与受益。 行政执法是指行政主体执行和适用法律、法规与规章的行为,是一种能够直接影响行政相对人权利和义务的具体行政行为。行政执法公正不公正,关系到依法治国的形象与质量,也关系到广大民众合法权益的保障与受益。在现代社会,行政执法已经不再是过去单一的命令服从模式,越来越呈现出多样性色彩,除了表现为处罚、强制、制裁等刚性特征以外,还表现为指导、规劝、合作、协商、服务等柔性行为,目的就是最大限度体现行政执法对法律的敬畏与忠诚,最大可能实现社会稳定与民众福祉。 要保证执法公正,必须解决适法精准。行政主体依法实施具体行政行为,就是援用适当的法律规范,这是法治建设的第一要务。具体依法必须遵循以下准则:应该适用甲法就不能适用乙法、应该适用法律规范的此条款就不能适用彼条款、应该适用效力高的法律规范就不能适用效力低的、应该同时适用多个法律规范就不能只适用其中一个、或者应该适用一个法律规范就不能同时适用多个、应该适用生效的法律规范而不能适用尚未生效的、应该适用适当的法律规范而不是其他文件,更不能是内部文件。总之,精准适法,需要解决法的渊源与适法选择之间的问题,解决法律解释与适法偏见之间的问题,解决法律援引与适法误解的问题。 要保证执法公正,必须避免执法膨胀,包括避免治理结构上的执法膨胀、权力关系上的执法膨胀与行为模式上的执法膨胀。治理结构上的膨胀主要在于避免对权力的过度依赖与对社会的过度承诺,“有困难找警察”一说,就是越过了警察职能界限,构成执法不合理;权力关系上的膨胀主要表现在分工过细、职能重叠,现在解决路径是构建综合执法机制,但多半只是统一了执法队伍,还缺统一执法依据;行为模式上的膨胀表现出来的形式更多,有执法方式不作为、有执法保障不健全、有执法方法不配套、有执法素质不到位。生成机理源自于政府为本、政府主导,政府全能,这种一边倒的执法结构,无法生成执法公正。 要保证执法公正,必须正确面对执法中的自由裁量权。长期以来,执法者常常在运用这个权力时,表现得无拘无束、没有边界,将弹性变成任性。其实,自由裁量权是在法律规定的框架内,在法定原则的支配下,仅仅在权力运用的幅度、种类的有限范围内,由执法者自行决定如何作为的一种权力,它是在合法性前提下的合理性选择。但是,合理性缺失必然导致公正性受损。在实践中,由于社会变迁迅速,法律规范可能出现滞后与残缺,权力边界也可能出现模糊与变异,如果执法者对法律原则淡漠,那么,自由裁量权行为就会直接表现出不公正、不符合常理。从改革的逻辑讲,解决行政执法中的合理性问题,就是政府体制改革的重心与要害,这是把权力关进笼子里的重要抓手与契点。 要保证执法公正,必须克服执法不力、执法不当,这需要从执法人员身上寻找原因。原因之一是执法者理念模糊,从理论上讲,执法公正是为了民众的利益,但在实践中,有将民意真实性与表达虚假性混淆,导致执法公正的逻辑悖理;原因之二是执法者职责不清,因而推诿、搪塞,不能尽力;原因之三是执法者的人情观念;原因之四是执法者力量薄弱、素质不高。有的行政机关的执法任务面广量大,而人员配备不足、行政力量单薄,由此影响执法公正。 要保证执法公正,必须杜绝暴力执法。行政执法虽然有刚性权力作保证,但是,刚性权力只是表现为商量余地偏狭、执行力度加大,但绝不是暴力执法。对粗暴执法者,必须予以惩罚,对残暴执法者,必须给予法律制裁。由于行政机关长期以“全能”的智者和“无所不能”的强者面貌自居,过度自信管制能力,相信通过严厉的制裁措施,可以强化权威。其实,这是一种权力夸张,要保证执法公正,必须抛弃执法任性。 要保证执法公正,必须顺应时代发展。行政执法的宗旨是体现人民性、服务性,即使在强制、管制的刚性行为中,也要贯彻人民性、服务性本质,这是趋势与方向。这需要实现执法体制的三大转变:一是从全能执“罚”转向有限执“法”,二是从单元执法转向多元执法,三是从消极执法转向积极服务,任重而道远。这需要规范执法主体资格、完善执法形象、加大执法监督。因此,制定明确的执法责任制度,建立案件主办人制度与案件倒查制度、推行“阳光执法”制度等,来检验执法绩效与评价,提高执法质量与实效。 司法公信是一种综合力,前提是:司法机关客观公正并完成独立制约、法院审理流程公开并接受民众参与、民众积极学法并被普遍确认、社会各界法治合力并呈现理性趋势。如果行政执法兑现“五个必须”,依法接受监督并自觉贯彻,必然成为司法公信的重要推动力量。
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[责任编辑:紫歆]
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